童再军:温岭市智慧城市PPP项目案例分析

   智慧城市     2019-04-17     工程智库    童再军    659    0    
核心提示:城市化进程的加快,使城市面临着交通、医疗、教育、就业、卫生环境、社会保障、公共安全等方面的挑战。在新环境下,如何解决城市发展所带来的诸多问题,实现可持续发展成为城市规划建设的重要命题。“智慧城市”是在物联网信息技术的支撑下形成的一种新型信息化的城市形态,也是当前世界各国城市发展的重大战略。
智慧城市
 
作者:童再军
2015年12月,国信招标集团股份有限公司承接了温岭市智慧城市一期PPP项目工作。集团针对项目组织专业人员成立PPP项目组,对项目进行了全过程的咨询服务,包括前期调研分析、PPP方案编制工作、政府采购工作、PPP协议工作等内容,取得了良好效果。本项目于2016年5月23日在温岭市住房和城乡建设规划局正式签署PPP项目经营协议合同。近日,本项目入选财政部会同19个部委(国家局)联合公布的第三批政府和社会资本合作示范项目名单。现就该项目的相关情况予以分析,供业内人士交流及后续项目参考与借鉴。
 
一、项目背景
智慧城市就是运用信息和通信技术手段感测、分析、整合城市运行核心系统的各项关键信息,从而对包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出智能响应。其实质是利用先进的信息技术,实现城市智慧式管理和运行,进而为城市中的人创造更美好的生活,促进城市的和谐、可持续成长。

城市化进程的加快,使城市面临着交通、医疗、教育、就业、卫生环境、社会保障、公共安全等方面的挑战。在新环境下,如何解决城市发展所带来的诸多问题,实现可持续发展成为城市规划建设的重要命题。“智慧城市”是在物联网信息技术的支撑下形成的一种新型信息化的城市形态,也是当前世界各国城市发展的重大战略。

2014年3月,中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,明确强调将智慧城市作为提高城市可持续发展能力的重要手段和途径。《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》(发改高技[2014]1770),作为我国智慧城市建设的第一份系统性文件,明确了建设智慧城市的重要意义;同时提出了智慧城市建设的基础性和共性的要求,树立了一些通用的行为准则。2015年的国务院政府工作报告也提出了发展智慧城市的要求。

在此背景下,“智慧城市”成为解决温岭城市问题的可行之路,也是未来城市发展的趋势。2013年温岭市入选国家智慧城市试点城市,开启了温岭市城市节约集约、生态宜居、和谐发展的新篇章。

该项目以物联网、大数据处理、移动、互联为技术手段,全面物联、充分整合、协同运作,从网络层、感知层、基础设施、基础平台、智慧应用平台进行全方位建设,确保智慧城市更加安全、畅通、便捷、高效、智能、绿色。

二、项目概况
1、项目类型、所属行业
温岭市智慧城市一期PPP项目为信息传输、计算机服务和软件行业。
     
2、投资规模
项目工程计划总投资133369万元(一类工程总投资约68600万元、二类工程总投资约64793万元,项目一二类工程中均有存量投入),其中建安工程费用为124702万元,占总投资额的93.50%,项目资本金由社会资本自主筹集和财政拨款组成。
     
3、建设内容
项目分为两类工程。一类工程以智慧温岭基础体系建设为主,包括建设数据中心的机房、软硬件系统、基础系统和核心系统,完成系统架构的搭建,建设城市综合治理、城市应急指挥平台和城市管理服务三大应用系统平台,提供一系列便民服务,架构智慧温岭基础体系。二类工程在智慧温岭基础体系基础上,实现基于“互联网+”的智慧应用项目叠加,包括城市停车管理、智慧教育、智慧社区、城市照明、智慧旅游、智慧管网、智慧水务等内容的应用体系建设。
 

 
 
 
4、产出标准
项目产出内容主要从社会管理体系、信息支撑系统以及“智慧+”和运营发展模式进行分析,并设定相关标准执行。建设档次按照国内相关标准执行,为温岭市智慧城市一期项目创造模范效应。

5、运营服务范围及标准
项目运营服务范围:一类工程(智慧温岭基础体系)建设成果为民众提供便利与二类工程(基于互联网+的智慧应用项目)叠加,运营四大系统——城市照明综合运营系统、智慧停车系统、智慧社区系统及智慧教育系统,产生一定收益。
 
6、回报机制
一类工程通过政府购买服务方式获得收益;二类工程为用户提供服务,收取相应的服务费,项目类型属可行性缺口补助付费机制。

三、项目交易结构
1、运作模式
按照项目的自身特点,并结合项目收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求和期满处置等因素进行综合分析。项目采取BOT运作方式,由社会资本负责项目的投资、融资、建造、运营、维护、管理和用户服务的职责,政府的参与角色边界控制在公共产品及服务的定价管理、公共服务质量及数量的监管、相关优惠政策的落实等方面。

2、项目投融资结构
本项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途,以及项目资产的形成和转移过程等,如下图所示:
 
 
3、融资安排
项目公司初始投资主要由商业银行贷款、项目公司母公司注入的注册资本及政府初始投资补贴构成;资本金的到位次数及时间应满足该项目的工程建设、融资要求及法律规定。PPP项目公司的注册资本金由合资双方按照各自认缴的持股比例同步缴纳到位。政府方由温岭市人民政府授权温岭市城市建设综合开发有限责任公司作为政府出资人。
项目公司将获得温岭市智慧城市一期项目特许经营权,负责投资、建设、运营与该项目相关的一、二类工程;该项目由一类工程可行性缺口补助和二类工程用户付费组成,项目采用银行贷款年限为10年。
 
4、项目资产权属
项目公司有权为本项目实施之目的合法、独占性地使用和合法出入项目场地,且该权利在整个合作期内一直保持有效。未经政府批准,项目公司不得变更土地用途,也不得擅自转让、出租、抵押或用于项目之外目的。
 
经营者负责项目设施的运营管理、安全生产、维护大修、更新改造等,并保证设施完好,经营期满无偿移交。
 
5、绩效考核指标
为更好地发挥温岭市智慧城市运营效果,项目建成后,应该加强对项目公司运营管理工作的考核,主要通过城市运营管理能力、智慧城市保障体系、信息产业总产比占比、资源利用等指标进行考评,当期服务费按考评后应支付的比例确认。
 
四、项目风险分配
经过探索,温岭市智慧城市一期PPP项目从战略规划控制、技术控制、管理控制、人员控制、环境控制等方面确定风险管理体系架构;在风险分担问题上,项目建成后对项目公司城市运营能力、智慧城市保障体系、利益相关者满意程度等方面设定相关运营服务标准,温岭市人民政府与中程科技有限公司明确规定,如果未达到约定标准将另行协商解决。关于资本退出机制,该项目性质具有公益性,当遇到不可抗力或不可预见事件对其运营造成严重影响时,政府有义务介入,以保证系统的正常安全运行,从而最大限度保障城市居民的利益。如果中程科技有限公司因为自身经营不善、违约等行为而导致工程建设或正常经营难以为继,政府将介入并接管项目资产及负责后续运营。

五、项目边界条件
1、合作期限
项目合作期限为15年,其中建设期3年,运营期12年。
建设期:该项目计划2016年开工,一类工程2018年建成投入使用,建设期3年;二类工程2020年建成投入使用。
运营期:该项目一类工程运营期从2019年开始至2030年;二类工程运营期从2021年至2030年。

2、项目的配套设施建设
本项目的水、电、路等配套设施情况由投资人自行调研踏勘,并由投资人完善,使其满足项目的建设、运营;本项目的电力接入系统由投资人负责建设。

3、项目公司组建
项目公司成立由社会资本方——中程科技有限公司出资54902.40万元,占股80%,温岭市城市建设综合开发有限责任公司代表政府以现金形式出资13725.60万元,占股20%,且注册资本不低于1000万元。

4、定价调价机制
在可行性缺口补助付费机制下,社会投资机构能为社会提供优质的运营服务,既达到规定的建设标准和技术服务标准,自身又能获得一定的利润。该项目二类工程为用户提供服务,可以收取相应的服务费。为保证项目的公益性,项目公司二类服务的收费定价及调价机制须得到相关部门批准后方可实施。同时,为保证社会资本方的合理利润,政府方有义务对收益不足的一类工程给予财政资金补贴。
 
在经营期内,设置合理的调价机制可以降低风险带来的影响。调价机制主要针对二类工程服务单价的调价。根据温岭市的实际情况,确定以国家、温岭市统计单位公布的基础数据为调价因子,制定相关调价公式,项目公司可根据能源、材料、人员工资的变动以及由于政策法规的变更影响等因素,计算二类工程下一年的经营成本,若有必要可以向政府方提供服务价计算依据,提出调整服务单价或补贴费用的要求,政府方应履行必要的审核、审批程序,并在1个月内给予答复。
 
5、项目监管
温岭市人民政府为项目的政府监管主体,与用户监督、利益相关者共同构成该项目监管构架;未来不排除引入第三方咨询机构,对项目公司的履约情况进行监督或中期评估;由温岭市人民政府,依据特许经营协议对项目公司实施合同监管;由温岭市人民政府等项目涉及的其他政府部门对项目公司进行行政监管;温岭市财政局物价部门对项目收费进行监管;温岭市环保局对环境质量进行监管;项目最终用户将作为用户/公众监管主体对项目公司提供的服务进行监督,并有权对其服务向温岭市人民政府进行投诉或提出建议;贷款人将就项目资金使用及还款进度进行监管;由于权益、风险的传导机制,工程承包商、工程监理方等项目利益相关者将依据各类协议对项目公司的正常运转和实际履约情况予以监督和约束。
 
6、政策性补助、补贴
社会资本方应提供本项目的相关资料,积极协助招标方争取国家、省的补助和补贴。由于本项目建设获得的补助、补贴,除由相关政策明确规定直接补贴给项目公司外,其余的归政府拥有。其中,获得专项资金、以奖代补资金等按工程建设进度予以拨付,待项目运营时在供暖服务费中逐步进行抵扣。

六、项目特点及亮点
1、盘活存量资产
该项目对温岭市智慧建设过程中已有的水网、公安等智慧平台数据进行存量盘活,转化现金流,可用于建设其他项目,或用于归还往年政府债务,有效降低负债率;同时避免政府资源二次投入造成资源浪费。
 
2、经营性与公益性捆绑开发
该项目一类工程以公益性为主,不存在第三方付费,主要由政府购买服务;二类工程为经营性项目,通过项目公司专业运营可产生稳定收益。该项目约定二类工程项目的收益上限,超额收益归还政府或用于抵扣政府的可行性缺口补贴。此种捆绑开发模式,一方面有效缓解了社会资本方对非经营性项目参与度不足的状况;另一方面通过收益性项目弥补公益性项目缺口,降低政府的财政压力支出。
 
3、制度设计
①从项目的全生命周期做好制度设计,主要体现在按绩效付费,合作期限内工程质量存在缺陷问题,由社会资本方负责管理维护;
②全生命周期整合度高,将项目的建设、融资、建设及运营维护有效整合,尤其针对智慧城市这类涉及软件开发、对项目衔接性要求较高的项目;
③在可行性缺口补贴方面,从智慧城市整体效益出发,采取“补建设”与“补运营”相结合的方式,兼顾全生命周期效益;
④项目风险识别分配全面、科学:项目设计除了分析传统的建设成本超支、收益不足等风险;强调了智慧类项目信息安全、技术及人才等方面的风险;
⑤创新方面:智慧城市本身即是城市管理工作治理方式的创新,对此类项目的绩效考核也进行了创新。智慧城市不像传统类项目,比如:道路有明确的设计标准、养护等级等量化指标,智慧城市更多的是定性方面的描述。本方案尝试了绩效指标的设计;
⑥为加强政府执行力,为该项目设立了智慧办公室、PPP工作小组,有力推进了项目的进展。
 
4、资格后审
该项目的投融资结构、合同结构和监管结构较为全面合理,这归功于项目准备阶段对交易结构设计的重视。该项目区别于其他PPP项目的亮点在于:项目招标采用资格后审,可避免资格预审的环节和费用、大大缩短招标投标过程,有利于增强投标的竞争性;对业主来讲,扩大了选择的余地,提高了工作效率,从开标到确定中标人时间较短,潜在投标人的信息得到有效保密,切断了信息传递,减少了围标、串标等现象的发生,同时从源头上进一步预防腐败现象的发生。
 
5、契约精神
契约精神是公私合作关系的核心纽带,贯穿项目的整个生命周期。温岭市智慧城市一期项目在协议中明确约定了温岭市人民政府和项目公司的各项权利、义务、责任和承诺,这是双方重视契约精神的体现。在项目协议的执行方面,目前项目进展顺利、建设进度如期进行,这归功于温岭市人民政府的大力支持和项目公司的严格自律。全过程的契约约精神将为PPP项目的良好运营和产品/服务的高质高效输出提供强有力的保障。
 
七、问题及建议
1、存在的问题
(1)项目建设运营中体制难以突破
智慧城市建设中主要面临的问题是投资、建设、运维、使用、监管的机制尚不健全。在投资和建设方面,由财政拨款投资,各部门各自为政,导致重复建设多、业务专用网建设水平不高、高效处理能力不强等;在运维方面,技术类、事务类等业务没有剥离,仍由政府部门内设机构直接负责,导致运维效果欠佳、效率不高;在新的商务模式创新方面,政府购买云服务的采购方式、政策保障、业务监管等尚未建立健全。
 
(2)网络基础设施建设不充分
当前泛在网的建设进展慢、覆盖水平低;各类网络自成体系,相容性低、传输速度、质量不高;网络收费偏高,制约了各类业务物联网的使用与发展;业务专用网(传感网、专用物联网)建设落后、重视不够、投入不足;网络的“最后一公里”重复建设大,小区入户重复率高,不利于家庭、社区物联网与骨干网的分别建设、有机对接和业务开发。

2、完善建议
(1)以政府购买云服务作为突破口,推进体制机制创新。
智慧城市建设购买云服务,是网络产业的生产方式、经营管理方式、分配方式的大变革,涉及个人、企业、单位、政府等业主。建议率先推广公共服务的购买,这样有利于发挥示范引领作用,也有利于移动互联网、智慧物联网等网络产业经营体制创新,打破信息孤岛的体制僵局,从而激发网络经济发展的市场活力。但前提是必须营造有利于云服务产业发展的生态系统。通过加快建设安全可靠、服务高效、技术水平一流的云服务公司,设立购买公共服务的专项资金,出台扶持政策,加强权益保护,最终形成全社会购买云服务的共识与氛围。
 
(2)以共建共享为原则,加快网络基础设施建设。
建议统筹有线、无线网、北斗网的利用,推进泛在网的建设。按照“整体规划、统一建设、多家共用”的原则,解决网络建设“最后一公里”扰民问题,以及骨干网与社区网、家庭网的服务对接问题。此外,还需加强业务专用物联网(传感与应用装置的业务专网)的建设。
 
八、体会与参考
1、智慧城市建设PPP模式改变政府管理理念。
智慧城市建设中技术应用可以给政府管理带来极大的便捷性和精准性,在社会管理创新领域,由于信息技术的快速发展,管理模式也越来越朝着善治模式发展。这对政府传统管理理念具有一定影响,具体主要体现在以下几方面:
(1)智慧城市发展促进政府管理方式创新。
智慧城市在发展过程中,把公共服务功能摆在城市功能的重要位置,为了提供更为优质的服务平台,把信息科技融入到居民日常生产生活的环境中,利用现代信息技术对城市的公共服务设施加以整合,满足城市居民生产生活的多样化需求。在传统治理过程中,这种需求往往会以人工办事的方法解决,造成办事效率低下,办事流程繁琐。而建立信息化社会管理平台,可以提供高效优质的服务平台,提升行政服务效率,节约办事成本。
 
建立有前馈功能的预报系统。对于现代城市来说,随着人口及城市规模的扩大,出现突发公共事件的可能性也在增加,社会犯罪率增高,风险进一步加大。对于智慧城市发展来说,在问题出现后去分析问题,远不如防患于未然。现代城市可以利用遥感、卫星定位、移动互联网等无线网络技术,借助大数据和云计算等科技,通过风险模型计算来建立重大事件预防机制,为人们营造更加安全舒适的城市环境。
 
建立可进行数据整合分析的“城市云”。云平台也可依靠移动互联网及先进的通信技术,把电子政务和电子商务,以及与民众需要的一些服务连接起来,为温岭城市的经济发展、社区建设提供决策参考。依靠信息技术,以及辖区内的各项数据采集,通过共享、整合、协同来提高政府管理水平,降低管理成本。
 
(2)智慧城市发展转变政府管理思维模式。
传统的政府管理中,科层制管理是必不可少的,在相当长的历史时期里,科层制承担着提高政府组织效率,保障政策执行能力以及有效评估政府绩效的责任。但在智慧城市的发展过程中,基于电子政务开展的各项服务平台已经促使政府扁平化,消减了中间管理层的工作,减少了行政节点,打破了原来的层级权力体系。
 
智慧城市的发展,推动了管理部门与民众的直接联系。温岭市政府与民众的互动关系得到重构,社会管理由原来的重管制向重服务转变。在建设智慧城市过程中,可以实现全市区100%街道和100%社区的网络延伸、服务延伸、窗口延伸,居民可以享受零距离的政务服务,降低了政府原来提供服务所需的行政成本,使各项公共服务无缝衔接成为可能。
 
(3)政府主导模式向多元主体协同治理模式转变。
依托现代信息技术的智慧城市本身就是一个协同发展的复杂系统,既需要移动互联网、云计算等各项科技的协同,又需要政府、企业、NGO社会组织以及市民等诸多建设主体的协同,这与传统政府管理凭借单一主体就可以进行社会改革有着根本区别。特别是在公民参与治理方面,在以往的治理模式中,公民参与治理的方式往往集中在投票、选举上,在具体的公共政策制定与管理方面则缺少发言权,或没有渠道参与,公民的参与并不是十分积极。智慧城市为公民参与治理提供了很好的平台,公民有了能够参与城市治理的技术支持,对于政府治理创新来说,智慧城市的系统发展可以提高社会多元主体协作的紧密程度和有序程度,有效促使社会各个主体充分发挥其主观能动性,产生协同效应,释放社会活力。
 
(4)由条块思维模式向系统资源整合模式发展。
在传统行政管理中,各种行政事务分门别类,大小机构层叠交叉,容易形成政出多门、权责不清的情况,条块分割现象严重。一方面,财权、事权的纵向体制固定化,使得直接面对公众事务的基层管理部门谨遵一些可能已不符合时代发展的条令,无法灵活应变;另一方面,即便在横向的政府部门设置上,也存在多个机构职能重复设置的情况,一个问题,多头监管,无形中浪费了很多公共行政资源,也使得政府工作效率迟迟无法提高。究其根本,有体制层面的原因,也有技术层面的原因。随着智慧城市目标的提出,会给这种设置障碍、条块分管的思维方式带来冲击。因为智慧城市追求的是协同发展、有着资源共享的目标,建立全面感知、深度互联的智慧城市。
 
2、PPP模式应用于智慧城市建设对社会资本的感受和期待。
(1)社会资本采用PPP模式建设智慧城市的感受。
在温岭智慧城市项目建设中,社会资本方将承担大部分的资金投入。智慧城市顶层设计要以人为本,掌握相关的最新技术。项目中设置收益要让社会资本有利可图,社会资本考虑采用何种运作方式也将影响到项目后期运营成效。在风险分配上,以共同目标为纽带,以合同形式约定双方的责、权、利,对各方的权利和义务进行明确界定。此外,社会资本和政府方合作,可将政府在顶层设计及战略制定等方面的优势,与社会资本在资金投入、技术创新、专家人才、管理经验等方面的优势相结合,合力为温岭智慧城市建设献计献策。
 
社会资本有对项目收益不明的顾虑,项目收益预期不可控会造成政企各方对智慧城市PPP项目参与热情不高。考虑到一方面,我国智慧城市发展目前还处于探索阶段,很多项目没有成熟案例可以借鉴,相关标准无从谈起。项目验收标准的缺失,使得项目验收缺少客观评价依据,直接导致了收益时间的不确定。而这势必会削弱社会资本对智慧城市PPP项目的参与意愿。社会资本考虑到PPP法规体系不健全,无法有效约束政府失信行为。在智慧城市PPP失败的案例中,存在因地方政府单方面违约,而导致社会资本利益受损的情况。这意味着社会资本方无法通过法律途径有效保护自身利益,在这种情况下,其采用PPP模式参与智慧城市建设的意愿,势必会受到一定程度的影响。
 
(2)社会资本对建设智慧城市项目的期待。
社会资本建议应制定认定标准,标准是智慧城市PPP参与主体间利益分配的依据,加强标准体系建设与执行至关重要。希望推动成立智慧城市PPP模式标准制定机构,分行业、分领域研究制定消费者收费标准和项目验收标准。探索浮动收益率机制,科学测算项目建造运营和预期收益,制定可控的价格调整预案,确保社会资本利润率处于合理区间;加快修正完善法律法规及政策体系,提高PPP模式的法律效力和可操作性,增强经营环境的可预测性,确保项目风险可控。

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本文标题: 童再军:温岭市智慧城市PPP项目案例分析

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