PPP智慧城市项目的特性及操作关键

   PPP观察     2019-04-17     287    0    
核心提示:智慧城市PPP项目,由于智慧城市建设管理需求的不断变化、技术的不断革新、整合的不断进步,不可避免的造成了建设工作不是一劳永逸,不仅是运行软件随着许需求不要不断完善,硬件部分也必须随着技术的发展进步不断升级,而完善和升级工作需要在运行期进行,这就形成了智慧城市PPP项目建设、运行密不可分的局面。

当前,智慧城市建设中,已经越来越多的采用PPP模式,为了切实提高项目成功率,笔者试图在这方面提出一点自己的建议。
一、智慧城市建设项目的突出特性
政府与社会资本合作即PPP模式,对于智慧城市建设而言,只不过是其实现的一种模式,因此谈智慧城市PPP项目建设,就首先要分析智慧城市建设项目的特性,笔者的观点如下:

(一)智慧城市需求现状及发展的特点
1. 智慧城市需求现状:
智慧城市建设的基础,源于其建设的或者说“智慧化”的需求。由于城市建设管理涉及民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求,而这些需求目前呈现着如下的特性:
(1)需求的顶层设计尚不完善,或是完成设计的部分尚在落实之中
多年以来,我国的城市建设管理没有明确的顶层设计。2015年12月24日,中共中央、国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市建设管理工作的指导意见》发布,就城市执法体制改革及城市建设管理提出了指导意见。
但是,《意见》的落实目前尚未充分,特别是《意见》缺少可执行的具体配套,很多都没有具体落地动作。
另一方面来讲,《意见》仅仅是对城市执法等作出了规范性设计,但是城市建设管理点多面广,许多内容尚待具体的顶层设计。

(2)需求归属不同管理部门
且不说民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动这些城市建设管理大类工作的划分,仅仅从民生角度,就涉及工商、税务、公安、质监(部分城市质监工商等部门合并)、市容(多数城市市容又分成环卫、城管、绿化等)等等部门,这些部门长期以来各自从自身角度出发,出台管理措施,其中部分措施甚至交叉、冲突等问题。

(3)需求呈不固定状态
城市建设管理更多的城市运营和管理的各个需求,而需求又往往面对不同利益诉求。更重要的是,随着社会矛盾的变化,各个需求不断的变化之中。
智慧城市在通常的理解中,还要通过维基、社交网络、Fab Lab、Living Lab、综合集成法等工具和方法的应用,实现以用户创新、开放创新、大众创新、协同创新为特征的知识社会环境下的可持续创新,强调通过价值创造,以人为本实现经济、社会、环境的全面可持续发展。这些任务本身就是不断更新中,所以智慧城市承载的自然也处于不固定状态

(二)智慧城市依托的信息技术发展特点
通常认为,移动技术为代表的物联网、云计算等新一代信息技术是智慧城市建设、运行的基本技术条件。而这三个方面都有一个共同特点,那就是时刻处于日新月异的发展,用飞速两个字已经不能完整的表现。

移动技术方面,我国发放4G牌照起两年的时间,4G用户总数达3.86225亿户,在移动电话用户中的渗透率为29.6%。与此同时,中国(华为)、韩国(三星电子)、日本、欧盟都在投入相当的资源研发5G网络,网速可达5M/S - 6M/S以上,大部分国家提出的目标都是2020年即实现商业运营。
 
物联网技术方面,我国已经是全球最大的M2M市场之一,同时核心技术的突破、标准体系的构建、产业发展的协调推进、骨干企业的培育、应用示范的推广、区域布局的规划、信息安全的保障、公共服务能力的提升等诸多方面,都处于提升过程中。
而云计算(包括近期提出的雾计算)软件技术、架构以及软件开发的环境、工作模式正处于显著变化之中,软件产品的最终表现形式更为丰富多样。

(三)城市建设管理的整合工作一直“在路上”
近年来,以国办发〔2015〕63号国务院办公厅《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》为代表,我国正式起步智慧城市建设管理整合工作。
 
关注智慧城市建设的同志可以看到,我国以省、市甚至县委单位,以《某地“十三五”信息化发展规划》《某地上推进智慧城市建设行动计划》等多种形式的智慧城市建设规划正如火如荼的进行着,山东等省甚至在推出的PPP发展基金中专门设置了智慧城市建设型基金,但是,明眼人一看就知道,这种八仙过海、各显神通的局面,不可能持续下去。城市建设管理顶层设计的落实、资源的整合和有效利用等,都要求在城市建设管理方式上进行最大程度的整合,有关城市建设管理的智慧型目标必须实现互联互通。
这种整合化的趋势,决定了智慧城市的建设绝不是一朝一夕,或者说一劳永逸,而是一直“在路上”。
 
必须指出的是,整合肯定不是所有城市的最终目标,因为城市的独特因素,个性特点必须保证,才是城市建设与运营应该有的实事求是态度。

二、智慧城市PPP项目的特性
智慧城市建设的特性决定了智慧城市PPP项目的特性,所以从这个基础出发,笔者认为智慧城市PPP项目具有如下特性:
(一) 运行、建设密不可分,运行需求尤为重要
智慧城市PPP项目,由于智慧城市建设管理需求的不断变化、技术的不断革新、整合的不断进步,不可避免的造成了建设工作不是一劳永逸,不仅是运行软件随着许需求不要不断完善,硬件部分也必须随着技术的发展进步不断升级,而完善和升级工作需要在运行期进行,这就形成了智慧城市PPP项目建设、运行密不可分的局面。
从政府需求来说,智慧城市的稳定运行是最重要的需求,因此对运行的需求相对建设尤为重要些。

(二)协调配合监管并重,配合定位更为突出
智慧城市PPP项目中,由于行业主管部门往往是综合或者临时机构,负责整合各个方面的主管部门参与到项目中。同时,各个行业主管部门又是需求分析、模块建设等工作中的主要参与者,他们的监管作用,在一定程度上和协调、配合左右不分仲伯,互相作用。
因此,从政府角度看,很多工作是协调配合起到主要作用,单纯的像其他项目一样强调监管,已经不能适应项目需要。

(三)技术、资金并重,技术成为基础保障
相对于其他大多数PPP项目对资金需求偏重的情况,智慧城市PPP项目的建设和运行是显著不同的,正如前述的情况,造成PPP项目一次性投资大、持续改进投资多,同时技术不断革新,这就带来智慧城市PPP项目的另一个显著特点,即项目对资金和技术的需求都很重。
PPP运行中,会出现改建、调整程度非常大,甚至几乎新建的情况,这其实对项目的可行性分析等工作提出了非常很高的要求。
基于以上分析,对于政府来说,技术成为项目成败的基础保障,对资金的需求恐怕一定程度上弱于对技术的需求。

三、智慧城市PPP项目建设的操作关键
鉴于上述智慧城市建设运营和PPP项目的诸多特点,智慧城市PPP项目的操作,也必须突出几个重要的操作关键点,这里主要从政府角度谈一点看法。

(一)PPP实施方案的重点在于合作方式和运营管理
1.打好智慧城市PPP项目成功的基础
(1)做好城市管理顶层设计工作
由于前述的需求特性以及智慧城市建设运行的特点,决定了智慧城市建设的最根本基础,是理念和制度,理念原则下,制度的关键是标准、流程、考核以及救济措施。
因此,政府部门必须先召集有关专家,对目前城市管理的现状进行认真细致的分析,找出存在的问题或提升空间,同时结合其他城市管理的先进经验,以及各级城市管理的相关规划发展思路,对城市管理相关的建设、运行,从平台层、网络层、感知层等多个层面,用户层、终端层、应用层等多个需求做出顶层设计。

(2)做好技术设计基础工作
智慧城市的建设直接基础,是城市管理的技术方案设计。因此必须根据城市管理的制度、流程、标准等,结合技术实现手段,从网络基础设施、公共信息平台与数据库、城市建设管理、城市功能提升、政务平台、基本公共产品、专向应用、创新任务等各个方面做出科学的技术设计,包括硬件配置基础、软件编制需求等。

(3)科学做好可行性研究论证
智慧城市的设计并非仅仅做到一个“新”所能概况,必须从技术可行性和稳定性、经济性、财政承受力、社会接受度、经济发展匹配性、前瞻性和现实性结合程度等等方面,对技术方案等进行可行性分析,只有科学论证,符合各层次需求,才能使得智慧城市真正发挥其作用。

2.
做好智慧城市PPP项目建设运行的配合与监管
智慧城市的顶层设计之下,涉及到各个专项应用。而这些应用既需要根据顶层设计的框架进行整合,又需要对不同应用根据具体特点进行深化,在智慧城市PPP项目整个建设过程中,时时离不开城市管理各个部门的参与,同时也离不开这些部门对智慧城市建设的实际应用和过程监督。这就需要两个层次的配合和监督工作。
 
一是成立相关综合协调机构,从全局上统筹项目建设工作。综合协调机构必须直接对城市最高指挥机构负责,甚至有行政负责人或主管领导担任组长,同时取得政府协调甚至部分决策、督办的授权,从而既协调配合监督参与建设各外部单位,又督办单元机构协调工作。
二是各个应用单元也要成立单元协调机构,这个机构一方面负责与综合机构对接,一方面协调本单元并集中与建设技术单位对接。

(二)项目建设的关键是社会资本的选择
项目建设的关键,是社会资本的选择。社会资本的选择,包括两个层面的问题,一是选择什么类型的社会资本,二是怎么选择社会资本。
 
1.有效结合资金和技术需求,设计合理的交易结构、运行方式,吸引适合的社会资本:
这里就离不开前面对智慧城市建设需求的分析,即政府应用PPP模式建设智慧城市,真正的需求是什么?笔者已经提出了自己的观点,那就是资金、技术并重,根据资金需求大小设计不同的交易结构。
 
(1)对于资金需求较大的项目,项目公司面向多类型社会资本设计。比如,既可以设计成纯资本回报型结构,项目的建设运行另行招采建设运营型社会资本,也可以设计专项基金作为主要资金来源,吸引资金型社会资本,同时建设运营型社会资本亦要求一定投资,并承担项目建设、运营工作。
 
(2)对于资金需求较小的项目,则项目公司更适合面向建设运营型社会资本设计。由建设运营型社会资本负责融资、建设、运营等工作,并按照一定的回报方式取得收益。
而对于建设运营型社会资本来说,建设规划设计能力、运管能力、持续性是选择的三项重点要求,只有满足这三项要求,才能真正完成智慧城市PPP项目的工作任务,实现相关目的。
对于存在现有资产回购使用的,则还要设计有关回购的相关机制。
 
(3)回报机制注重细化分析和综合手段利用。由于智慧城市PPP项目涉及面广泛,不能简单的套用其他PPP项目,单一的选择使用者付费、可行性缺口补贴、政府付费等,要对每一项单元进行认真详细的分析,设计不同的针对性回报方式,通过综合使用回报手段,确保社会资本回报和政府支出的综合平衡。
在以上提到的各个具体情况下,具体运行方式则BOT、BTO、BLT、TOT、ROT,甚至O&M等,都可以单独或者综合利用。

2.
抓好资格预审是招采成功的前提,资格预审现场化可以成为新方式
针对智慧城市建设运行及智慧城市PPP项目的有关特性分析,选择社会资本尤其是建设运营型社会资本,或者选择完社会资本后的第二步建设运行单位选择时,资格预审是非常重要的工作。
但是,由于资格预审目前大多都采用书面评审,有关的资质、业绩等等的审核,真实性、有效性的验证需要时间、技术等,同时,去资质化正成为当前政府管理的趋势,因此,笔者大胆的在此提出,资格预审现场化,将会是有效保障PPP项目落地的手段。
 
资格预审现场化,就是对社会资本提出的要求,到现场或远程测试等手段进行审查,包括对社会资本现状、实力、业绩的实地考察等,一方面确保参与预审的社会资本相关资料的真实有效性,一方面对社会资本有真正的感性认识以便于将来的配合协调,同时也为政府进行下一步招采工作提供对应角度的思考。
 
3.联合体投标的支持与约束
在我国进行的各项招采活动中,联合体是否允许,一直是招标法纠结的问题。在目前的建设工程招标中,往往为了避免资质借用等工作,选择禁止联合体投标。但是,对于PPP项目来说,联合体是否允许,要看PPP本身的导向和项目的需求。
(1)联合体的支持
PPP,政府与社会资本合作,本身就体现了合作的精神。因此,PPP项目处处渗透着合作共赢的理念,当然从根本上就不排除联合体。
而对于智慧城市PPP项目来说,一是如果涉及的资金需求较大,则联合体投标未免具有资金、技术合作等更多的优势,二是如果允许单纯资金或技术分别组成联合体,同样可以壮大资金或技术力量。
 
(2)联合体的约束
联合体具有的优势非常明显,但是,如果不对联合体进行有效的约束,也会带来扯皮、推卸、低效等问题。因此,需要对联合体的联合体协议、PPP合同签署主体、联合体连带责任确立等予以明确,尤其是联合体成员间对业主方的连带责任必须明确,才能确保公共利益在遇到损害时有救济途径。
 
(三)项目公司的运营机制关系项目的成败
招采过后,项目进入实施阶段,项目公司的成立和运营成为智慧城市PPP项目的关键问题。
1.股权及其他形式的权利分配设计
智慧城市PPP项目,不同于其他PPP项目,因为需要政府部门更加紧密的参与、配合,而不仅仅是监督,这种权利需要相关的法律依据做支撑。
(1)股权非对称分配
根据现行的公司法等法律,在强调同股同权的一般原则同时,更加尊重双方的合意,因此较为强调公司章程的效力。这就为智慧城市PPP项目有关股权设计提供了法律依据。
政府由于财政承受能力的因素,往往选择较少的财政支出责任,而支出责任的首要就是股权支出。政府往往要求较小的支出责任,但是又往往要求较大的权利,因此,必须通过方案设计、招采、PPP合同,以及股权合同、公司章程,对相关的权利加以明确。
 
(2)代理人机制
在股东等形式权利时,政府出资代表往往并非专业型人员,也不具有相关专门的精力,而另一个方面,政府人员又不能作为项目公司有关人员。因此,根据公司法等相关法律的授权,可以采用出资机构授权政府人员作为其委托代理人参与决策的形式。
 
(3)协调机制发挥作用
除了公司应有的法人治理结构进行决策运行外,可以在PPP方案、招采及PPP合同中,设计各方接受的协调机制,明确协调机制的参与者、权限、流程,确保有关机构的参与权,从而实现政府对PPP项目项目公司有关决策的紧密参与。
 
2.项目实施中持续升级的义务、风险划分
正如前述的智慧城市特性,建设、运营和持续改进,是智慧城市PPP项目最应该考虑的实际问题。
(1)升级义务划分
持续升级的义务,包括升级需求提出、升级设计、硬件改造、软件修订等等,都需要在PPP方案、招采文件、PPP合同中加以明确。
从实际出发,较为可行的一个方案是,在建设投资中,设计一部分升级所需的投资费用,就投资来源做好相关的分配,并设置一定的支付条件。
 
(2)升级风险分配
由于技术升级的不确定性,包括量子技术等新技术的发展,同时由于国家对城市管理的不断改进,智慧城市相关的升级预期并非能够全部提前预知,就形成了一定的风险。
从政府和社会资本对比来看,尤其是社会资本是建设运营型,或者联合体中含有建设运营型社会资本,则社会资本对风险的预知具有明显的优势,相对具有一定的控制能力,则相关的风险应该放在社会资本承担。
 
但客观地说,升级也总有一定程度的不可预知因素,因此也可以将其中的一部分计入不可预知风险,设计成将来由政府和社会资本共同承担。
 
3.有关股权的转让前期设计
智慧城市PPP项目建设运营过程中,由于项目持续时间长,社会转型大环境下社会资本变化的预期,所以必须对有关股权转让进行合理设计。
建议转让分成两个方向,一是社会资本主动提出股权转让,二是被动转让。
主动转让,是社会资本主动提出对项目公司股权的主动转让,需要设置一定的审批程序,如必经政府方的书面同意。
被动转让,又包括两个方面,一是社会资本即项目公司控股公司本身股权等发生重大变化,二是根据绩效考核情况已经达到解除合作的条件。
 
4.有关的评估设计
智慧城市PPP项目建设之初,可能会有现有资产的回购问题,而合作期满,又会有移交问题。这就涉及到资产的评估问题。
信息化资产评估,是当年资产评估领域一个较为困难的课题。个人建议,在评估中,可以借鉴无形资产的评估,采用重置成本法和市场比较法相结合、市场比较法优先的原则,用不同的方法计算其价值,然后以一定的权重将不同的结果汇总成一个综合价值,或者以评估最高值和最低值给出一个评估值域,保证分析的坚实、完整、全面性。
 
总之,智慧城市PPP项目,是目前PPP项目中最具特性的类型之一,需要业内的政府、社会资本、研究机构、建设运营单位、咨询机构等,共同分析研究,加强合作,从理论和实践两个方面共同努力,确保有关项目的真正落地和有效运行,为提高我国城市管理的水平做出贡献。

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本文标题: PPP智慧城市项目的特性及操作关键

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