智慧城市与PPP的关系

   PPP观察     2019-04-17     中国PPP知行汇    344    0    
核心提示:智慧城市基础设施是支撑智慧城市可持续发展的基石,其建设水平直接决定智慧城市的发展前景。本文提出了构建智慧城市基础设施建设的公私合作(PPP)模式,从已有、新建和改扩建智慧城市基础设施三种类型,给出了构建政府公共部门与民营部门合作的三条路径,并就监管、风险分担和合作伙伴选择机制提出了相关建议。

智慧城市基础设施是支撑智慧城市可持续发展的基石,其建设水平直接决定智慧城市的发展前景。本文提出了构建智慧城市基础设施建设的公私合作(PPP)模式,从已有、新建和改扩建智慧城市基础设施三种类型,给出了构建政府公共部门与民营部门合作的三条路径,并就监管、风险分担和合作伙伴选择机制提出了相关建议。

一、智慧城市基础设施的基本内容和特殊经济属性
智慧城市基础设施有两层含义。从广义上讲,指的是在城市的地上和地下的各类市政设施,如道路及给排水管网、燃气管网、路灯等市政设施中充分运用信息化和网络手段,以实现城市基础设施的智慧化管理,例如,道路根据干燥度自动启动洒水装置,燃气管道能够探测压力等参数,出现异常时自动关闭并通知维修,以防爆裂。从狭义上讲,指的是在城市范围内建设随时、随地、无所不在的信息基础设施,包含光网城市、无线城市、三网融合、智能电网、物联网等,使城市信息基础设施满足公众“即需即供”的需求,像使用水、电一样方便。本文所阐释的智慧城市基础设施范围是基于狭义的定义

智慧城市基础设施的自然垄断性
智慧城市基础设施的自然垄断特性主要表现在:
(1)企业数量有限。
投资者为了实现规模经济和减少对资源的浪费,一般在同一项目上尽量避免重复建设,因此,从事智慧城市基础设施建设和运维的企业数量较少。
(2)经营带有公益性。
行业内的从业者需要为社会提供公共通信产品和公共通信服务,满足社会的公众利益,企业经营的公益性较强,特别是有线和无线网络的普遍服务机制,使得从业者不能完全按照市场机制和市场规则运作。
(3)企业的目标与公共目标不易协调。企业经营的目标是追求利润最大化,需要维持较高的价格,而自然垄断的公益性又要求从业者以较低的价格和较好的质量为公众提供服务,这是一对矛盾的问题。
(4)企业处于支配地位。
作为提供者,企业容易利用自己的垄断优势,以较劣的产品和较差的服务换取较高的收费,甚至附加种种不合理的交易条件。作为消费者,则只能在为数不多的自然垄断企业中进行选择。在提供者和消费者的博弈中,消费者往往处于不利的被动地位。
 
二 我国智慧城市基础设施的建设存在的问题
我国智慧城市基础设施建设在不断取得良好成绩的同时,也存在着一些问题。
一是投资主体分散。
智慧城市基础设施的投资主体即有各级政府,还有三大电信运营商、广电、电力公司、相关企业等,投资主体分散,难以形成合力。
二是对多元投融资的激励不足。
政府在智慧城市基础设施的前期建设过程中,往往以财政性资金投入为主,向民间资本的开放不够,难以对民间资本形成有效的吸引和拉动,财政资金的乘数效应发挥不够。
三是运营管理效率低下。
表现在智慧城市基础设施的融合共享程度不够,部门往往各建一套专有设施,难以形成高效的运行和管理模式。

三 构建我国智慧城市基础设施建设PPP模式的若干建议
在当前,国内经济增速不断下滑的形势下,引入民间资本,投向基础设施建设,已成为推动经济发展的重要选项。
(一)已有智慧城市基础设施的公私合作模式。
政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包、转让—经营—转让等形式与民营企业合作,由政府向民营企业发放特许经营权证,让民营企业进来参与智慧城市基础设施的经营和管理。民营企业可以直接向使用者收费,也可以通过政府向使用者收费。
 
1.民营企业通过购买或租赁的形式获得智慧城市基础设施的使用权。
在这种形式下,民营企业可以在政府的特许经营权下,自己向用户收费。如可对民间资本进一步开放网络托管业务,电信企业将自有网络、或设备委托民营企业进行第三方管理和维护服务,以促进专业化分工,提升服务水平。同时,支持民间资本在互联网领域投资,进一步对民间资本开放互联网数据中心(IDC)和接入服务(ISP)业务,引导民间资本参与IDC和ISP业务的经营活动。
 
2.民营企业对政府拥有的智慧城市基础设施进行经营和维护。
在这种形式下,由政府向民营企业支付一定的费用。如可在各部门信息资源整合的基础上,成立统一的政务信息资源管理中心,引进民营企业合作伙伴,对各部门电子政务基础设施进行统一运行和维护管理,并由政务资源信息资源管理中心支付相应的费用给运维企业,以提高资源的利用效率。
 
(二)智慧城市基础设施扩建和改造的公私合作模式
对于需要维修或需要扩建或改造的智慧城市基础设施,政府可以通过租赁-建设-经营(LBO)、购买-建设-经营(BBO)、外围建设(Wraparound Addition)等形式与民营企业开展合作。
在智慧城市基础设施的改扩建过程中,由政府向民营企业发放特许经营权证,民营企业负责对原有基础设施进行升级改造,并对升级改造后的基础设施进行经营管理。在特许权下,经营者向用户收费,并向政府交纳一定的特许费,这不但可以加快提升智慧城市基础设施的功能和升级改造的速度,同时也为政府新建基础设施筹集到了一定的资金。
 
作为配套措施,政府需要放宽对改扩建项目的准入门槛。民营企业在申请智慧城市基础设施改扩建项目的设计、施工、监理、集成等过程中,需要简化审批条件和流程,凡具有相应资质的民营企业,均可平等地参与到项目招标中来。
 
(三)新建智慧城市基础设施的公私合作模式
新建智慧城市基础设施大致可分为两类:
一是已有的基础设施已不可再用,需重新建设;
二是根据业务和承载的需求,需要新建。对于新建的智慧城市基础设施,政府可以采用建设-转让-经营(BTO)、建设-经营-转让(BOT)、建设-拥有-经营(BOO)等形式与民营企业合作。
1.建设-转让-经营(BTO)。
即由民营企业对智慧城市基础设施进行建设,完工后转交给政府部门,再由民营部门进行经营管理。这种形式有利于提高基础设施建设的效率和质量,也利于提高经营管理的效率。在智慧城市基础设施经营管理期间,所有权属于政府,民营企业则以租赁的形式获得经营权,同时也可以把建设时所使用的资金作为租金,从而获得优先租赁权。
 
2.建设-经营-转让(BOT)。
即由民营企业对智慧城市基础设施进行建设,建成后由民营企业进行经营管理,按照特许经营的合约时间,经营到期后转交给政府。在经营管理期间,基础设施的所有权归属政府,民营企业无需向政府交纳使用费,但在经营到期后,需无偿交还政府。在交还政府之前,民营企业必须保证智慧城市基础设施的完整性和正常功能。

3.建设-拥有-经营(BOO)。
即由民营企业建设智慧城市基础设施,建设完成后,民营企业获得其所有权和永久经营权。这里的永久经营权是个相对概念,指的是在特许权下的“永久性”经营。
新建智慧城市基础设施公私合作模式的一个典型应用是鼓励民间资本参与基站机房、通信塔等基础设施的投资、建设和运营维护,即根据专业化分工经营,将基站机房、通信塔等基础设施外包

给第三方民营企业,并加强基础设施的共建共享。

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